外貿(mào)綜合服務出口退稅的政策變化

2013年7月24日國務院常務會議“外貿(mào)國六條”首次提出外貿(mào)綜合服務的概念以來，國務院以及商務、海關(guān)、稅務、外匯管理等相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列支持外貿(mào)綜合服務發(fā)展的政策措施，其中2014年13號公告是國家稅務總局出臺的首個外貿(mào)綜合服務出口退稅管理的專項政策性文件，明確了外貿(mào)綜合服務的退稅條件和辦理方式，為促進我國外貿(mào)綜合服務行業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，是自2014年4月1日以來各級國稅機關(guān)對外貿(mào)綜合服務企業(yè)（以下簡稱綜服企業(yè)）進行出口退稅管理的主要依據(jù)。

 

2014年13號公告執(zhí)行三年半時間以來，問題也逐漸顯現(xiàn)，綜服企業(yè)反映承擔責任過重，稅務機關(guān)對綜服企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管缺少針對性，不法分子利用綜服企業(yè)偷、騙國家稅款現(xiàn)象時有發(fā)生，同時，部分管理規(guī)定過于籠統(tǒng)也不利于綜服企業(yè)開展業(yè)務和基層稅務機關(guān)執(zhí)行。為此，國家稅務總局在充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)《商務部海關(guān)總署稅務總局質(zhì)檢總局外匯局關(guān)于促進外貿(mào)綜合服務企業(yè)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》（商貿(mào)函〔2017〕759號）的精神，對外貿(mào)綜合服務出口退稅政策進行了重大調(diào)整，頒布了2017年35號公告，與2014年13號公告相比，兩者最顯著的差異有以下三個方面：

 

1、還原了外貿(mào)綜合服務的業(yè)務實質(zhì)

外貿(mào)綜合服務是綜服企業(yè)為國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)出口提供報關(guān)報檢、物流、退稅、結(jié)算、信保等綜合性服務和協(xié)助辦理融資業(yè)務。2014年13號公告中對外貿(mào)綜合服務的界定是“外貿(mào)綜合服務企業(yè)以自營方式出口國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)與境外單位或個人簽約的出口貨物”，在“生產(chǎn)企業(yè)已將出口貨物銷售給外貿(mào)綜合服務企業(yè)”的前提下，然后再由“外貿(mào)綜合服務企業(yè)按自營出口的規(guī)定申報退（免）稅”。在外貿(mào)綜合服務業(yè)務過程中，綜服企業(yè)不參與生產(chǎn)企業(yè)實質(zhì)性經(jīng)營，但由于存在生產(chǎn)企業(yè)開具增值稅專用發(fā)票“銷售貨物”給綜服企業(yè)且綜服企業(yè)按照自營出口申報退（免）稅的形式，導致形式掩蓋了實質(zhì)，忽略了綜服企業(yè)與生產(chǎn)企業(yè)之間不存在真正的購銷關(guān)系和兩者之間實為代理服務的業(yè)務實質(zhì)。

 

2017年35號公告開篇即明確了“外貿(mào)綜合服務企業(yè)代生產(chǎn)企業(yè)辦理出口退（免）稅”的業(yè)務實質(zhì)，其后又通過具體的條文來規(guī)定“綜服企業(yè)向綜服企業(yè)所在地主管稅務機關(guān)集中代為辦理出口退（免）稅事項”的具體條件和程序。2017年35號公告還原了外貿(mào)綜合服務代理服務的業(yè)務實質(zhì)，為后續(xù)的出口退稅管理和綜服企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)分別承擔相應的責任理順了關(guān)系。

 

2、明確了稅收管理中的責任主體

2014年13號公告規(guī)定“外貿(mào)綜合服務企業(yè)如發(fā)生虛開增值稅扣稅憑證（包括接受虛開增值稅扣稅憑證，善意取得的除外）、騙取出口退稅等涉稅違法行為的，應作為責任主體按規(guī)定接受處理”。由于13號公告將綜服企業(yè)視為自營出口的外貿(mào)實體，綜服企業(yè)自然被作為退稅主體和責任主體。在此規(guī)定之下，生產(chǎn)企業(yè)主觀惡意或失誤導致的稅收違法行為，則全部或主要由綜服企業(yè)承擔責任，有失公允，同時也在一定程度上使真正的不法分子逃避了稅收行政監(jiān)管和處罰，造成利用綜服企業(yè)偷、騙國家稅款的現(xiàn)象屢禁不止。

 

2017年35號公告還原了兩者之間代理服務的業(yè)務本質(zhì)，在稅收違法責任劃分上把生產(chǎn)企業(yè)作為主要責任人進行對待，明確了“代辦退稅的出口業(yè)務，如發(fā)生騙取出口退稅等涉稅違法行為的，生產(chǎn)企業(yè)應作為責任主體承擔法律責任”，并且規(guī)定“代辦退稅的出口業(yè)務有按規(guī)定應予追回退稅款情形的，由生產(chǎn)企業(yè)主管稅務機關(guān)向生產(chǎn)企業(yè)進行追繳”。在明確主體責任的基礎(chǔ)上，為促進外貿(mào)綜合服務業(yè)務規(guī)范發(fā)展和避免國家稅款損失，對綜服企業(yè)也進行了責任明確，規(guī)定了綜服企業(yè)在代辦退稅過程中負有內(nèi)部風險管控職能，有“嚴格審核委托代辦退稅的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況、生產(chǎn)能力及出口業(yè)務的真實性”的義務，對于綜服企業(yè)未嚴格履行風險管控職責，“且生產(chǎn)企業(yè)未能按規(guī)定將稅款補繳入庫的，綜服企業(yè)應當承擔連帶責任，將生產(chǎn)企業(yè)未能補繳入庫所涉及的稅款進行補繳”。同時規(guī)定，對于“綜服企業(yè)非法提供銀行賬戶、發(fā)票、證明或者其他方便，導致發(fā)生騙取出口退稅的，對其應按照《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第九十三條的規(guī)定進行處罰”（稅務機關(guān)除沒收其違法所得外，可以處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款）；“綜服企業(yè)發(fā)生參與生產(chǎn)企業(yè)騙取出口退稅等涉稅違法行為的，應依法承擔相應法律責任”。上述關(guān)于綜服企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)分別承擔責任的規(guī)定，充分體現(xiàn)了責權(quán)相當?shù)脑瓌t。

 

3、將生產(chǎn)企業(yè)納入出口企業(yè)監(jiān)管范圍

2014年13號公告規(guī)定綜服企業(yè)按照自營方式出口和申報退（免）稅，出口退稅管理的目標主要鎖定在綜服企業(yè)身上，綜服企業(yè)所在地主管稅務機關(guān)僅把生產(chǎn)企業(yè)視為外貿(mào)企業(yè)的供貨企業(yè)對待，只能通過出口貨物稅收函調(diào)管理的方式核實其業(yè)務的真實性；另一方面，生產(chǎn)企業(yè)所在地主管稅務機關(guān)把生產(chǎn)企業(yè)向綜服企業(yè)的“銷售”業(yè)務視為內(nèi)銷而非出口業(yè)務，容易忽視出口退稅管理中的特有風險。這種管理方式導致生產(chǎn)企業(yè)游離于出口退稅常規(guī)管理之外，造成不法分子利用征退稅銜接的漏洞騙取國家稅款。

 

2017年35號公告將生產(chǎn)企業(yè)納入了出口企業(yè)的范圍進行監(jiān)管。首先，規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)按規(guī)定辦理出口退（免）稅備案并在“首次委托綜服企業(yè)代辦退稅前，向其所在地主管稅務機關(guān)報送《代辦退稅情況備案表》”；其次，明確了“生產(chǎn)企業(yè)主管稅務機關(guān)應參照對供貨企業(yè)出口退（免）稅風險管理有關(guān)規(guī)定，加強對生產(chǎn)企業(yè)的風險管理工作。發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)企業(yè)存在異常情形的，應有針對性的開展評估核查工作”。將生產(chǎn)企業(yè)納入出口企業(yè)監(jiān)管范圍，既符合了綜服企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)之間的代理服務實質(zhì)，也順應了生產(chǎn)企業(yè)作為出口退稅責任主體的要求，同時綜服企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)各自主管稅務機關(guān)之間通過工作配合和信息交換，共同負責外貿(mào)綜合服務退稅管理，打通了對外貿(mào)綜合服務稅收管理的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了全鏈條管理，有效加強了防范和打擊騙取國家出口退稅的力度，為外貿(mào)綜合服務行業(yè)的長遠健康發(fā)展提供了根本性的保障。